過快的城市化發展是現今眾多中國城市所共同面臨的巨大問題，生態環境的破壞、城市面貌的趨同、人口過度的增長、城市無限的擴張、民眾意志的缺失……都使得城市轉型成為如今大家所必須直面的難題。

2007年6月9日~11日，在城市文化國際研討會暨第二屆城市規劃國際論壇上，美國規劃院校聯合會（ ACSp ）主席、俄勒岡大學規劃系政策研究中心主任Michael Hibbard和美國威斯康星大學空間信息研究中心主任彭仲仁帶來的美國波特蘭市的成功轉型案例讓與會者眼前一亮。

“波特蘭自上個世紀90年代中期實施改革至今已近20年，從土地利用、交通改革到政策環境、經濟發展等方面都取得了良好的改變，期間雖然也經歷了障礙，但仍有許多方法值得借鑒。”Michael Hibbard說。

讓民眾參與

20世紀90年代，美國人意識到其“郊區化”發展帶來了眾多城市病問題：低密度的城市無序蔓延，人口涌向郊區建房，“吃”掉大量農田，城市越“跑”越遠，導致能耗過多、上班路程太長……因此效法歐洲，提出了“精明增長”概念。俄勒岡州的波特蘭市即是其中的典范。

精明增長最直接的目標就是控制城市蔓延，其具體包括保護農地；保護環境，包括生態環境和社會環境兩方面；繁榮城市經濟；提高城鄉居民生活質量。

1997年，波特蘭市發布了《地區規劃2040》，為波特蘭市中心的緊湊發展和輻射性的交通網絡建設做出了完整的規劃，意在通過實踐“精明增長”理念擺脫美國傳統的城市和社區發展模式。城市增長邊界——有控制的城市增長模式成為波特蘭市首開歷史先例的土地開發政策。

自記者在現場看到的圖片顯示，在波特蘭城市和周圍農田、樹林間有著明顯分界，界線內的土地開發比較密集，界線外則基本沒有開發。

據彭仲仁介紹，波特蘭市的城市增長邊界是根據預先規劃的目標，即未來城市人口的增長率、土地開發情況和對整個地區就業增長情況的預估在城市周圍劃出界限，重點發展界限內的城區，加強市區密度和舊城區可利用空地的發展，改善路網交通，不能隨便向外擴張。

為什么波特蘭能夠這樣做？彭仲仁表示，這一切要歸功于俄勒岡州的統一土地利用規劃系統，美國和中國不同，美國往往一個大區下有很多小政府，各行其是，但是在波特蘭甚至整俄勒岡州都有一個共同的聲音想要區域統一發展，這在美國聯邦體制下各區域政府獨立制定規劃政策的情況下，實屬不易，在美國城市規劃史上也屬初次。

“俄勒岡州為此專門成立了一個土地保護和發展委員會，主要目的就是為了保證耕地和森林用地，如果你違反了全州土地規劃，它可以隨時懲罰你。”彭仲仁說，“波特蘭市也成立了兩個較大的組織來維護規劃發展，一個是具有執法權力的地區政府和大都市規劃組織Metro，一個是俄勒岡州土地利用規劃系統的守護者'千友會'，它們都在控制波特蘭的城市發展上發揮了極大的作用。”

“千友會”是1975年由俄勒岡州前州長湯姆·麥考爾建立起來的一個民間組織，據曾旅居波特蘭多年的北京社會科學研究院資深城市研究員宋俊嶺說，波特蘭之所以在這20年里，城市規劃、市政設施、分區規劃以及住宅、輕軌道路等建設實踐，96％以上都嚴格遵守著規劃最初所預計的指標實施，重要的原因之一就是發動民眾參與城市建設規劃。

宋俊嶺說，波特蘭在規劃之初，就以社會學家為先導，對該市居民開展了廣泛深入的問卷調查。在反復的調查中，不僅把人民的意愿、看法、憧憬、建議等逐步吸收到規劃的指導思想中，更通過這些調查建立起了關心城市發展的民眾代表組織“千友會”，“讓民眾參與”成為一種經常性的會議機構和制度。

據Michael Hibbard表示，波特蘭市還制定了法律，規定必須民眾聽證，如果沒有民眾參與聽證，政府規劃決策就沒有功效，同時波特蘭政府還出資贊助“千友會”參與決策。在這點上，使波特蘭市不僅在美國成為典型城市，在全球規劃界也獨具新意。

就這樣，波特蘭交通擁擠的難題靠人民解決了。據彭仲仁介紹，通過民眾的建議，波特蘭取消了原計劃為東部社區修建的一條高速公路，把資金用于建造波特蘭的第一條輕軌線路。減少了汽車道，加寬了人行道，還增辟了14公里的自行車道，讓過去本來沒有人行道和自行車道的地方，或者已被大量汽車道擠占了的地方，有計劃地予以恢復。

至此，波特蘭市不僅把公共交通作為主要交通工具，也將此作為與大規模高速公路建設相抗衡的手段。如今通過將近20年的規劃發展，波特蘭市人口增加一半，土地面積卻僅增長2％，被稱為“城市規劃之都”。

回到市中心

隨著收入和汽車擁有率的增長，城市離心化和郊區化是一個必然的趨勢，有控制的城市增長模式可以使城市發展更有序化。

波特蘭市對用地邊界的控制，減少了以小汽車為主的城市蔓延，建造了許多人行道和自行車道，解決了由此造成的交通問題和環境問題等，使城市轉型取得了一定的成功。

把這些比對中國來看，我們國家尤其是改革開放后，經濟發展速度較快，城市化發展和城市擴展形態也較快。擴展方式往往是按照現有規劃一下子拉伸出來，得到了很多大街區、寬馬路，而交通并沒有改善。在上海，行人已經被汽車邊緣化了；在深圳，往往十字路口極大、極豪華，非常不方便行人過街。雖然也有一些相應的尺度規范，但按照我們的規范覆蓋到美國，我們的尺度還是相應較大。

波特蘭市的邊界控制使城郊沖突減少，對市中心和街區的影響也明顯加大，“美國很多中心城區都開始逐漸衰退，但波特蘭市的中心城區發展卻很旺盛。比如以前在美國別的地方都有'白人航班'，黑人往城市中心轉移時，白人就往外搬，這在其他城市很明顯，但在波特蘭卻很少見。”彭仲仁說。

而對于北京，中心城區的發展也開始逐漸邊緣化，中心城區對于人們而言更多只是一個工作的地方，一到晚上大家都會回到城區外的家，城區內的辦公建筑空空然，罕見人跡，使市區的安全無法得到保障，也使市區周邊出現了許多“睡城”。

波特蘭市轉型最為重要的成功點之一就是民眾的參與，這點在我國大多數城市都做得不夠到位。彭仲仁對記者說，他這次回國帶了11個學生參加武漢華中科技大學的一個規劃項目，通過實踐他發現了兩方規劃的差異，就是在公眾參與的過程中，“美國的規劃比較注重公眾參與，因此我的學生很多都有實際經驗。美國的規劃都是自下而上的，很多城市規劃都是由民間組織產生出來的，規劃師只是協調，而國內的情況則正好相反。”彭仲仁說。

最近，波特蘭市因為城市擴張到了邊緣，有人就開始要求把邊界向外推。最后由于“千友會”等民間組織擔心城市綠地遭到破壞，以及認為當初的規劃還有很多發展空間而投反對票，致使擴邊沒有成功。

波特蘭對于城市生活最大的貢獻并不在于它為制止無計劃擴展而做的種種嘗試，而在于它相信在每個城市現有的空間之內都有一種潛力，可以創造更適合人類居住的地方。

鏈接波特蘭市《地區規劃2040》具體策略——將城市用地需求集中在現有中心（商業中心和軌道交通中轉集中處）和公交線路周圍。三分之二的工作崗位和40％的居住人口被安排在各個中心和常規公交線路和軌道交通周圍；
——增加現有中心的居住密度，減少每戶住宅的占地面積；
——投入1.35億美元用于保護137.6平方公里的綠化帶；
——提高軌道交通系統和常規公交系統的服務能力。規劃預測未來20年內機動車交通量可能增加50％，但是波特蘭市政府希望其中的21％由道路交通承擔，其余出行需求由公共交通系統承擔。